گرجستان

در اپیزودهای گذشته راجع به اصلاحات زیاد صحبت کردیم و گفتیم اصلاحات زودهنگام را ذینفعان قدرت و محصلان به رانت، قبول نمیکنند.

از طرفی اصلاحات دیرهنگام را مردم به نوعی عقب‌نشینی حکومت تلقی می‌کنند و زیربار آن نمی‌روند.

این را هم بارها گفتیم که حکومت‌ها عموما در اصلاحات به مشکل برمی‌خورند و کمتر پیش می آید اصلاحات موفق و پایدار داشته باشند.

امروز می‌خواهیم داستان یک نمونه اصلاحات موفق را باهم بررسی کنیم.

حدود ۲۰ سال پیش فساد سرتاپای گرجستان را فرا گرفته بود و مردم روزی ۲ ساعت برق داشتند.

رشوه گرفتن کاری عادی بود. این فساد به حدی زیاد بود که لقب فاسدترین کشور اوراسیا را به گرجستان داده بودند. ولی همین گرجستان فاسد طوری اصلاح شد که همین چند سال پیش سازمان بین المللی شفافیت، عنوان شاگرد اول مبارزه با فساد را به این کشور داد.

یک نکته را باید بدانیم. آن هم اینکه ساختار درست، بدترین آدم‌ها را هم مجبور می‌کند کار درست انجام دهند. در نقطه مقابل ساختار فاسد و اشتباه باعث می‌شود بهترین آدم‌ها هم از مسیر درست خارج شوند و به فساد کشیده شوند.

گرجستان به کمک یک جوان ۲۸ ساله یعنی آقای نیکا گیلئوری کاری کرد که ساختار فاسد اصلاح شود.

موضوع اپیزود راجع به تغییرات ساختاری و اقتصادی گرجستان است که اتفاقا به شرایط ایران بی ربط نیست. منبع اصلی هم کتاب اقتصاد در میدان عمل است .

گرجستان حدود ۷۰ سال تحت سلطه کمونیست بود و بعد از فروپاشی شوروی هم دچار جنگ داخلی شده بود.

فساد سرتاپای کشور را گرفته بود‌. به معنای واقعی کلمه کشور دچار یک ورشکستگی تمام و کمال شده بود.

رشوه گرفتن کاری رایج بود.

حدود ۸۰ درصد مردم در یک نظرسنجی گفته بودند رشوه بخش اصلی درآمد زندگی آنها را تشکیل می‌دهد.

مثلا اگر کسی میخواست پلیس شود باید ۲۰۰۰ دلار رشوه میداد. البته در نظر بگیرید درآمد پلیس ماهانه ۲۰ دلار بود.

چرا؟ چون پلیس‌ها بیشترین رشوه را از مردم دریافت میکردند؛ فضا را جرم خیز می‌کردند و کاری میکردند مردم یا مجبور بودند رشوه دهند یا به زندان روند.

اوضاع برق یه حدی فاجعه بود که مردم فقط روزی ۲ ساعت برق داشتند و برق دزدی به یک رقابت ملی تبدیل شده بود.

شرایط واقعا بد بود.

فساد و فقر و رشوه بیشتر از این قابل تحمل نبود.

مردم کم کم علیه دولت فاسد قیام کردند. دولت عوض شد و وقتی دولت جدید سرکار آمد متوجه شد دولت قبل همه منابع را به باد داده و کلی هم بدهی روی دست دولت گذاشته.

پس دولت جدید هم کار  خاصی نمی‌تواند انجام دهد. اعتراضات انقدر بالا می‌گیرد که نهایتا منجر به شکل‌گیری انقلاب می‌شود که به انقلاب گل رز معروف شد و از این طریق گرجستان از خاک بلند شد و از فرش به عرش رسید.

تاب میداست، در عمل ایده ها را اجرایی کردند و راه درست را انتخاب کردند. نویسنده این کتاب آقای نیکا گیلائوری است. او یکی از اصلی ترین افرادی است که گرجستان اصلاحات خودش را مدیون این فرد است.

این کتاب نقطه مقابل کتاب اقتصاد توحیدی و ابوالحسن بنی صدر است.

سال ۲۰۰۳، از دفتر نخست وزیری با گیلائوری ۲۸ ساله تماس می‌گیرند تا درمورد بخش انرژی گرجستان به دولت راهکار ارائه دهد. حالا چرا او؟

چون او چندین سال یکی از منتقدان اصلی سیاست انرژی در گرجستان بود.

گیلائوری به دفتر نخست وزیری رفت و راهکارهایش را نشان داد و وقتی نخست وزیر میبیند او چقدر کار درست است و راهکارهایش خوب است، به او پیشنهاد می‌دهد وزیر انرژی اش شود.

گیلائوری از پیشنهاد نخست وزیر تعجب می‌کند و به او یادآور می‌شود من فقط ۲۸ سال دارم و برای این کار خیلی جوانم. ولی نخست وزیر می‌گوید ولی ما یک دولت انقلابی هستیم و میخواهیم در هر چیز به طور درست انقلاب کنیم.  الان به تو فرصتی پیشنهاد می‌شود که نباید آن را از دست دهی چون شاید دیگر قابل تکرار نباشد. از طرفی ایده های درستی داری پس همینجا اجرایی کن.

درنهایت، گیلائوری جوان به یک شرط قبول کرد وزیر انرژی دولت شود.

چه شرطی؟ این که موهایم را کوتاه نمیکنم!

نخست وزیر هم قبول میکند ولی داستان به همینجا ختم نشد.

گیلائوری وارد عمل شد و ساختار انرژی را بطور درست اصلاح کرد و وقتی خودش را اثبات کرد که واقعا مرد عمل است، خیلی زود پیشرفت کرد و تا نخست وزیری هم پیش رفت.

او در سن ۳۵ سالگی نخست وزیر گرجستان شد و کارهای اساسی کرد.

یکی از شعارهای مهم او، less is more بود.

به معنای کمتر، بیشتر است.

به عبارت بهتر گیلائوری دنبال ساده سازی بود و سعی می‌کرد همه چیز را ساده کند.

اگر قوانین زیاد است، آنها را کم کند و اگر قوانین پیچیده است، آن ها را راحت کند تا مردم آنها را با سرعت بیشتری درک و اجرا کنند.

گیلائوری تلاش کرد تا حد ممکن شاخ و برگ اضافی را حذف کند. مثلا این شعار را در مالیات اجرایی کرد.

گرجستان تا قبل از او، ۲۱ نوع مالیات داشت.

حالا این ۲۱ مدل را به ۶ مدل تقلیل داد. با این‌کار درآمد مالیاتی دولت از ۷ درصد به ۲۴ درصد رسید.

همین قانون ساده سازی کاری کرد سهولت کسب و کار بالا رود. 

با همین قانون شاخص سهولت کسب و کار که در سال ۲۰۰۳ گرجستان رتبه ۱۱۲ را داشت، توانست خود را به رتبه ۸ دنیا برساند.

او می‌گفت هرچقدر مقررات بیشتر شود، همانقدر زمینه فسار و رشوه بیشتر می‌شود.

پس باید قوانین در یک حالت بهینه و کم باشد.

یا همان less is more.

او می‌گفت اگر به هر مقام دولتی یک میز و یک خودکار دهیم او خودش چیزی برای قانونگذاری پیدا می‌کند.

او معتقد بود انجام اصلاحات به پشتیبانی مردم نیاز دارد. برای همین ۳ اصل برای خودش تعریف کرد؛ یکی در نظر گرفتن مشوق برای کارمندان دولت، مورد بعد ساده سازی مقررات؛ مورد سوم هم اجرای مقررات بدون هیچ استثنایی. 

برای مشوق کارکنان، ۲ کار اساسی انجام داد: یکی اینکه نسل جوان را جایگزین آدمهای پیر کرد. کسانی که ذهن‌های پوسیده و سنتی داشتند.

مورد دیگر این که قوانین را برای کارمندان طوری اصلاح کرد که دیگر نیازی به رشوه نداشته باشند.

البته نه این که پول چاپ کند و حقوقشان را همینطور الکی افزایش دهد و تورم ایجاد کند؛ بلکه نظام مالیاتی را اصلاح کرد، قوانین سفت و سختی برای رشوه در نظر گرفت و این کار را بطور درست اجرا کرد.

مثلا در گرجستان قانونی بود که ماشینها باید کپسول آتش نشانی داشته باشند. چرا؟ چون رئیس پلیس سابق خودش وارد کننده کپسول بود. کپسول های بدردبخور که ایمنی کافی نداشتند. از طرفی کپسول خوب در بازار کم بود.

پس دو حالت بود: یا مردم کپسول نداشتند، یا اگر هم داشتند از ایمنی کافی برخوردار نبودند.

همین عامل باعث شده بود ابزاری برای پلیس ایجاد شود که بتوانند از مردم رشوه بیشتر بگیرند‌.

البته در نظر بگیرید منظور از کم کردن قانون، حذف آن نیست بلکه ایجاد یک حالت بهینه است. اگر قوانین خیلی کم باشد، خرج و مرج ایجاد می‌شود و اگر به طور غیرضروری ایجاد  شود جلوی رشد اقتصادی را می‌گیرد.

همه چیز را کند می‌کند و در نهایت منجر به شکل گیری فساد می‌شود.

در نظر بگیرید شما میخواهید مجوزی دریافت کنید که ۶ ماه طول می‌کشد. اگر یک نفر پیدا شود که با دریافت رشوه روند را سریعتر کند، شما ترغیب می‌شوید به رشوه دادن.

یک نمونه از این کم کردن قوانین مربوط به مورد برق بود: برای ارزیابی عملکرد شرکت های برقی، به جای تعریف جند شاخص فقط به یک شاخص اکتفا کردند.

یعنی اندازه گرفتند چقدر برق تحویل شرکت‌های توزیع میدهند، و شرکت جقدر از آن پول را وصول می‌کند.

به بهترین عملکرد پاداش خوب می‌دادند و بدترین آنها را اخراج می‌کردند.

همین ساده سازی کاری کرد گرجستانی که فقط روزی ۲ ساعت برق داشت، بلکه الان به صادر کننده برق هم تبدیل شود.

گرجستان در زمینه آموزش هم ابتکار خوبی به خرج داد. در زمان گذشته، این کشور نظام آموزشی شبیه ایران داشت. یعنی بودجه مدارس را وزارت آموزش و پرورش تعیین می‌کرد.

طبیعتا حالتی شکل میگیرد؛ مدیران با مسئولین وزارت لابی می‌کنند و بودجه بیشتری می‌گیرند و این یعنی شرایط فساد فراهم شده.

علاوه بر اینگه عملکرد مدارس‌ هم افت می‌کند. چون بودجه اش را میگیرد؛ رقیب خاصی ندارد و اگر لابی‌گر خوب تری باشد بودجه بالاتری میگیرد.

گرجستان به جای این که بودجه را به مدارس دهد، به دانش آموزان داد. یعنی کوپنی طراحی کرد که والدین با آن دنبال مدارسی بگردند که بهترین خدمات آموزشی را ارائه دهد. مدارس این کوپن ها را از والدین میگرفتند، به وزارت می‌بردند و بودجه خود را دریافت میکردند.

با این‌کار هم رقابت برای ارائه خدمات آموزشی بین مدارس بالا رفت و هم کیفیت آموزشی بیشتر شد و بساط فساد هم جمع شد.

مدرسه بهتر هم بودجه بیشتری دریافت می‌کرد.

گرجستان برای اصلاح فضای کسب و کار و حذف  فساد در این فضا هم جند کار مهم انجام داد و جند قانون مهم تصویب کرد.

یکی این که دید برای یک کارآفرین که میخواهد سرمایه وارد کند و وقت بگذارد و کارش را شروع کند هیچ چیز بدتر از این نیست که درگیر بروکراسی شود.از این اداره به آن اداره رود و از آن سند و مدرک بخواهند.

پس قانون یک دولتی را تصویب کرد به این معنی که وقتی مدارکتان را به یک سازمان ارائه میکنید،دیگر نیاز نیست به بقیه ارگانها مدارک دهید.

علاوه بر این، قانون سقوط نشانه رضایت بود. در زمان های گذشته اگر مردم میخواستند مجوزی بگیرند

باید چندین ماه منتظر می‌ماندند تا شاید مجوز به آنها دهند. مثلا برای ساخت و ساز حدود ۹ ماه طول می‌کشید تا مجوز بیاید.

با عبارتی مسئولیت هر ارگان زمان می‌خریدند تا مردم قانع شوند رشوه دهند.

دولت اینجا یک کار جالب انجام داد. یک مدت ۳۰ روزه برای مجوزها و برای ۲۰ روزه برای صدور پروانه ها مشخص کرد و گفت اگر بعد از درخواست مراجعه کننده تا این زمان مشخص شده سازمان جواب ندهد به معنای تایید مجوز است. هر اتفاقی که پیش آید هم مسئولش آن ارگانی است که تایید کرده.

قانون سوم که اجرایی کرد این بود که دید آدم‌ها در وسط کار هم می‌توانند دنبال مجوز بزوند‌. مثلا اگر یک نفر می‌خواهد رستوران راه بیندازد، دنبال کارهای اجرایی رود و رستوران هم تجهیز کند و در همین حین مجوزها را بگیرد.

مجموع این کارها باعث شد شاخص سهولت کسب و کار در گرجستان از کشور ۱۱۲ به کشور ۸ برسد.

اقدام دیگر اصلاحات دد بخش گمرک بود. جایی که رشوه زیاد گرفته می‌شد. طبق قانون less is more، عوارض گمرکی از ۱۶ به ۳ مورد کاهش پیدا کرد.

کالاها را به ۳ دسته کلی تقسیم کردند؛ ۸۰ درصد کالاها شامل عوارض گمرکی نمی‌شوند. دسته بعد ۵ درصد عوارض دادند و دسته سوم ۱۵ درصد.

کار خیلی ساده شد.

چون قبلا برای واردات مجوزات زیاد لازم بود.

برای شرکت های خوش سابقه مجوزهای طلایی تعریف کردند.

این شرکت‌ها می‌توانستند واردات انجام دهند، کالاهای خود را سریعتر ترخیص کنند و آن عوارض را هم مهلت داشتند ۱ ماه پرداخت کنند.

طبیعتا کار این شرکت‌ها خیلی سریعتر انجام می‌شد و شرکت های دیگر هم ترغیب می‌شدند بتوانند مجوزهای طلایی بگیرند.

یعنی اصلاح کردند ساختار را و فساد کمتر شد.

از طرفی وقتی باری وارد گمرک می‌شد نباید ترخیص آن بیشتر از ۳۰ دقیقا زمان می‌برد وگرنه مامور بازرسی پرس و جو می‌کرد علت چیست. اگر تعمدی بود، آن مامور مربوطه جریمه می‌شد اما اگر  قوانین پیچیده ای بود که باعث شده بود تاخیر بوجود اید، قوانین را سریع به ادارات مربوطه می‌فرستادند تا بازنگری شوند و پیچیدگی انها رفع شد.

کار بزرگ دیگر گرجستان بخش خصوصی سازی بود. گیلائوری متوجه شده بود شرکت و ساختار دولتی باعث ایجاد فساد می‌شود. هرچقدر اندازه دولت بیشتر باشد، فساد هم بزرگتر می‌شود.

برهمین اساس دست به خصوصی سازی زد و همه دارایی های دولت را به غیر از راه آهن و شرکت نفت و گار، به بخش خصوصی منتقل کرد.

با ساختار و برنامه درست این کار را در ۵ مرحله انجام داد:

مدیرهای دولتی را با مدیرهای جدید موقتی جایگزین‌کرد.چون معتقد بود اگر همان ساختار مدیریتی ادامه یابد، پس تغییری در ساختار شرکت‌ها ایجاد نمی‌شود.

از طرفی وقتی مدیران دولتی حضور داشته باشند، باعث می‌شود در فرآیند خصوصی سازی شریک شوند و این خود بستر فساد می‌شود.

شرکت‌های دولتی عموما ناکارآمد هستند. وقتی ناکارآمد هستند، سرمایه‌گذاران خصوصی هم تلاش می‌کنند در کمترین قیمت آن را بخرند. ماموریت مدیران جدید، چابک سازی شرکت بود.

آن را بازسازی کنند و شرایطش را بهبود دهند تا دولت این شرکت‌ها را با قیمت بهتری بفروشد.

از طرفی وقتی پای مدیران دولتی وسط بیاید سعی می‌کنند وضع شرکت را بدتر کنند تا بتوانند به نزدیکانشان یا شرکت‌های رقیب یا سرمایه‌گذارانی با لابی‌گری، به قیمت‌های پایین‌تری بفروشند.

علاوه بر این موارد، این کارها در صورتی درست انجام می‌شود که چهارچوب قوانین محکمی داشته باشند. خصوصی سازی این مدلی باعث می‌شود دولت با پولش بتواند دنبال جذب فناوری رود.

از طرفی این خصوصی سازی با کمک مشاوران بین المللی انجام شد که به آنها بگویند باید چه فناوری هایی را بیاوریم و چه افرادی استخدام کنیم.

برنامه های ۵ تا ۷ ساله تدوین کردند که خصوصی سازی منجر به افزایش درآمد شود و خلق ارزش بیشتر را بدنبال داشته باشد.

در اخر شرکت‌ها را به مزایده می‌گذاشتند و برنده مزایده هم کسی نبود که پول بیشتری دهد؛ کسی بود که بهترین برنامه و بیشتر منفعت را برای شرکت و جامعه داشته باشد.

مثلا فرودگاه تفلیس را به یک شرکت متخصص فرودگاهی واگذار کردند.

آن شرکت توانست ظرفیت پذیرش فرودگاه را طی ۲ سال، ۳ برابر کند.

چرا نفت و گاز و راه آهن شامل این خصوصی سازی نشدند؟

گیلائوری میگوید؛ چون فکر کردیم این کار می‌تواند روابط سیاسی کشورها را دچار مشکل کند و ثبات سیاسی کشور ها را بهم بزند.

ثبات سیاسی که بهم بخورد شرایط اقتصادی برای کل جامعه و کسب و کارهای خصوصی و دولتی دچار مشکل می‌شود بر همین اساس این موارد را شامل خصوصی سازی نکردیم.

افرادی که برای اصلاحات آمده بودند، مرد عمل بودند و نه مرد شعار.

گرجستان کارهای کوچک و بزرگ زیادی برای اصلاحات انجام داد.

علاوه بر اینها یکسری ابتکار عمل های جالبی به کار برد. مثلا اگر یادتان باشد گفتیم پلیس ها زیاد رشوه می‌گرفتند. برای رفع این مشکل، کار عجیبی کردند.

کل پرسنل پلیس را اخراج کردند. کشور ۲ ماه بدون پلیس اداره می‌شد. در عین ناباوری میزان تخلفات بدون پلیس خیلی کمتر شد.

بعد از ۲ ماه مجدد پرسنل جدید با ساختار درست استخدام گردند.

وقتی پلیس نبود، فضای جرمخیزی هم نبود و میزان جرم پایین آمد.

یا مثلا برای قانون، تاریخ انقضا تعیین کردند. مثلا گفتند این قانون برای الان تا ۳ سال دیگر است.

۳ سال دیگر باید شرایط را بررسی کنیم‌ که ببینیم تمدید کنیم، اصلاح کنیم یا اصلا آن را حذف کنیم.

اینطور هم از انباشت قانون جلوگیری می‌شود هم قوانین به روز می‌شود.

یا یکی دیگر از کارهای مهم گرجستان شفاف‌سازی بود.

گیلائوری میگوید ساختار دولتی خودش بستر فساد را فراهم می‌کند. هرچقدر ساختار بزرگتر، فساد بیشتری هم رقم می‌خورد.

بر همین اساس شفاف‌سازی را اولویت ءداشتند و قانونی گذاشتند تحت این عنوان که هر سیاستمدار، بر اساس قانون وظیفه دارد تمام دارایی های خودش را در وبسایتی در دسترس عموم قرار دهد.

هر مدل پنهان‌کاری در این زمینه جرم بود.

برای رصد اقدامات دستگاه‌ها و نهاد ها در مبارزه با فساد سال ۲۰۰۸ آژانس بین نهادی مبارزه با فساد تاسیس کردند که ترکیبی از نماینده هایی از وزارت خانه های مختلف، نماینده‌های بخش های خصوصی و دیگر عموم مردم بود.

از مهم ترین وظایف این آژانس، اطمینان از صحت عملکرد قوه قضائیه در برخورد با مصادیق فساد بود.

همه اینها در صورتی جواب میداد که هود مردم هم نظارت می‌کردند. پس به مردم و رسانه بها دادند، فضای رسانه را باز گذاشتند که مردم خیلی راحت گزارش دهند.

اصلاحات گرجستان را در ۳ دسته تقسیم میکنیم؛

یکی اصلاحات ساختاری؛ یعنی با یکسری اقدامات مثل برخورد با فساد و سیاست زدایی از قوه قضائیه، اصلاح حکمرانی، این کار را کردند.

دسته دوم اصلاح قوانین بود. یعنی قوانین را با استقاده از اقداماتی مثل کاهش تعرفه هایو مالیاتی، تسهیل گرفتن مجوز، الکترونیکی کردن فرایندهای قرارداد های دولتی و تاریخ انقضا گذاشتن برای قانون اصلاح شد.

و دسته سوم تقویت نقش نظارتی رسانه ها بود.

اینطور بود که فساد از گرجستان بیرون رفت و شایسته سالاری به معنای واقعی شکل گرفت و همه مردم انگیزه پیدا کردند تا اصلاحات به بهترین مدل انجام شود.

اعتماد، سرمایه اجتماعی هر حکومت است و هیچ حکومتی بدون توجه به سرمایه های اجتماعی اش نمی‌تواند پیشرفت کند.

ساختار غلط و فاسد، بهترین آدم‌ها را هم به فساد می‌کشاند همانطور که ساختار درست بدترین آدم‌ها را هم به راه راست هدایت می‌کند.